土地管理档案工作暂行规定
国家土地管理局
土地管理档案工作暂行规定
1988年11月22日，国家土地管理局
第一章 总 则
第一条 为了加强土地管理档案工作，充分发挥土地管理档案在社会主义现代化建设中的作用，根据《中华人民共和国档案法》和《科学技术档案工作条例》，制定本暂行规定。
第二条 土地管理档案是指土地管理部门及所属单位在各项专业工作中形成的、具有保存价值的文字材料、图纸、图表、计算材料、声像等文件材料。
第三条 土地管理档案包括：地籍管理档案、土地利用规划档案、建设用地档案、土地监督检查档案、土地科技管理档案、土地管理教育档案等。
第四条 土地管理档案是土地管理活动真实的历史记录则土地所有权、使用权的凭证，具有法律效用，是国家的宝贵财富，是国家档案的重要组成部分。各级土地管理行政主管部门必须加强对土地管理档案工作的领导。
第五条 按照档案工作实行统一领导、分级管理的原则，各级土地管理行政主管部门的档案应由本单位档案部门集中统一管理，建立健全规章制度，全面收集在土地管理活动中形成的文件材料，进行科学的整理和保管，维护档案的完整与安全，积极提供利用。
第六条 土地管理档案事业所需经费要列入本部门事业发展规划与年度经费计划。
第二章 土地管理档案机构职责及人员
第七条 国务院和地方县以上人民政府土地管理行政主管部门分别负责全国和本辖区的土地管理档案工作。业务上受国家和地方县以上同级档案行政主管部门的指导。
第八条 国务院土地管理行政主管部门设档案处；地方县以上人民政府土地管理行政主管部门设档案科(室)，并配备相应的人员。
第九条 土地管理行政主管部门的职责
一、国务院土地管理行政主管部门：
1.惯彻国家关于档案工作的方针、政策和法规，负责制定与修改全国土地管理档案工作制度、长远规划；
2. 集中统一管理本机关的全部档案，收集和保管本机关档案，按规定积极提供利用；
3. 指导、监督和检查全国土地管理档案工作；
4. 组织交流、推广土地管理档案工作经验，组织档案管理人员的业务培训，提高档案管理人员的业务素质和管理水平；
5. 督促本系统和本单位土地管理档案的形成、积累、整理和归档工作；
6. 各国家档案行政主管部门报送土地管理档案的有关统计报表。
二、地方县以上人民政府土地管理行政主管部门：
1. 贯彻上级关于档案工作的方针、政策和法规，负责制定与修改本行政区的土地管理档案制度、长远规划；
2. 集中统一管理本机关的全部档案，收集和保管本机关档案，按规定积极提供利用；
3. 指导、监督和检查本行政区的土地管理档案工作；
4. 组织交流、推广本行政区的土地管理档案工作经验，组织档案管理人员的业务培训，提高档案管理人员的业务素质和管理水平；
5. 督促本行政区和本单位的土地管理档案的形成、积累、整理和归档工作；
6. 向上级土地管理行政主管部门和本地区档案主管部门报送土地管理档案的有关统计报表。
第十条 土地管理档案工作人员属于专业技术人员，其专业职务的评定、聘任和其他专业技术人员相同。
第十一条 土地管理档案工作人员要执行党和国家的方针、政策，热爱本职工作，钻研业务，不断提高政治思想、科学文化和档案业务水平。
第十二条 土地管理档案工作人员要保持相对稳定，确需调动时，在调动前要认真办理档案交接手续。
第三章 土地管理档案的管理
第十三条 各级土地管理部门应把土地管理文件材料的形成、积累、整理和归档工作纳入本部门工作计划中，列入部门的职责范围。
第十四条 土地管理档案的收集和归档。
1. 土地调查、登记、建设用地、案件处理或其他项目，在任务完成后，该将项目应归档的文件材料收集齐全，组成保管单位，由项目负责人审定后，向档案部门归档。
2. 土地管理工作形成的其他应归档的文件材料，收集齐全，组成保管单位，由各职能部门负责人审定后，在第二年上半年向档案部门归档。
第十五条 土地管理档案应在业务部门立卷的基础上，按《土地管理档案归档范围及保管期限表》的原则进行分类、保管。
第十六条 土地管理档案的保管期限分为永久、长期、短期三种。
一、凡具有重要凭证和长久查考、利用价值的作为永久保存；
二、凡在30年至50年内具有查考、利用、凭证作用的韦期保存；
三、凡在30年内具有查考、利用、凭证作用的为短期保存。
第十七条 接收、移交档案必须认真核对清点，并办理交接手续。
第十八条 要加强土地管理档案的库房建设。房库要求具有良好的卫生环境和保持适当的温湿度；并有防盗、防火、防晒、防尘、防有害生物和防污染等安全措施。
第十九条 要定期进行库藏档案的清理核对工作，做到帐物相符，对破损或载体变质的档案应及时修补和复制。
第二十条 存档的底图除修改、送晒外，不得外借。修改后的底图入库时，要认真检查其修改、补充情况。修改、补充已归档的图纸必须做到：
一、修改、补充图纸要有审批手续；
二、修改内容较少时，可直接采用在图面“杠改”、“刮改”，并同时在修改处标注“修改标记”；
三、修改内容较多时，应另绘新图，原图做废。
第二十一条 胶片、照片、磁带等载体的档案，要采用密封盒、胶片夹和影集等存放。
第二十二条 销毁档案必须严格把关，销毁时要造具清册，经主管领导批准，在销毁清册上签字。
第四章 土地管理档案的统计和利用
第二十三条 土地管理档案要建立健全统计制度，对档案的收进、管理、利用等情况进行统计分析，认真填写统计年报。统计数据以原始记录为依据，做到准确、可靠，并按规定报送主管部门和同级档案部门。
第二十四条 各级土地管理档案部门应编制检索工具、目录、专题卡片和资料等，方便利用，提高效率。
第二十五条 借阅档案要严格遵守借阅制度，认真填写借阅登记表，借阅重要机密档案须由档案主管部门领导批准。
第二十六条 外单位查阅档案须持单位介绍信，经档案主管部门领导批准后，方可借阅。
第二十七条 凡利用土地管理档案的单位和个人，必须爱护档案，不得遗失、涂改、拆散、剪裁、勾画、批注和转借。
第二十八条 土地管理档案工作人员对归还的档案要当面查清，如有损坏、任意涂改、丢失，应及时追查责任，认真处理。
第五章 奖 惩
第二十九条 对在土地管理档案的归档、收集、保护和提供利用等工作中成绩显著或作出贡献的单位或个人，由土地管理行政主管部门予以表彰和奖励。
第三十条 对土地管理档案工作中，违反本暂行规定和国家有关档案法规，造成档案损毁、丢失、泄密或擅自提供、复制以及由于玩忽职守造成档案损失的个人和负有直接责任的主要领导人，由其所在单位的上级机关，依据《档案法》规定，给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关追究刑事责任。
第三十一条 对违反本规定，没有及时进行土地管理档案资料的形成、积累、整理和归档工作的单位，由土地管理行政主管部门提出警告或通报批评，造成严重后果的单位领导人，由其上级机关给予行政处分。
第六章 附 则
第三十二条 各级土地管理部门应根据本暂行规定，制定本地区土地管理档案具体办法，与同级档案部门会签后施行。
第三十三条 各级土地管理部门直属单位的档案应根据本单位实际情况，制定适合本单位档案工作的具体办法。
第三十四条 本规定自发布之日起施行。
被宣告死亡人的利害关系人的范围及其在申请程序上是否应有顺序的问题
北安市人民法院 王素杰
一、利害关系人的范围问题
最高人民法院关于贯彻执行《＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》第２５条规定：“申请宣告死亡的利害关系人的顺序是：（1）配偶；（2）父母、子女；（3）兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女；（4）其他有民事权利义务关系的人。申请撤销死亡宣告不受上列顺序限制。”依此规定，被宣告死亡人的利害关系人范围也就确定下来了。对配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，学界都无异议；但对哪些人和组织可以视为其他有民事权利义务关系的人，学界对此有不同的认识。例如：失踪人失踪前所在单位能否认定为是失踪人的利害关系人。何谓失踪人之利害关系人，台湾学者胡长清认为：“利害关系人，指因失踪人之生死，而有法律上之利害关系者而言。举凡失踪人之配偶、继承人、法定代理人、财产管理人、债权人、受遗赠人及生命保险金受领人等皆属之。” 大陆学者尹田认为：“失踪人的利害关系人为与死亡宣告存有法律上之利害关系的人，包括失踪人的近亲属及受遗赠人、因失踪人之死亡而有权获得人寿保险金的受益人、不动产共有人以及失踪人的债权人、债务人等。但依日本有关判例，不包括需要以死亡宣告之结果为其他诉讼事件作证据之人。” 这两种观点均未谈及失踪人所在单位是否有权申请宣告失踪人死亡。对此也是众说纷纭，有学者认为，宣告死亡为民事制度，与下落不明人无民事权利关系而仅有劳动关系或行政关系的单位或个人，无权申请宣告下落不明人死亡，有关问题应依劳动法、行政法的规定解决。 也有学者认为：“其他有民事权利关系的人也仅指自然人，而不包括法人。” 相反的观点认为，其他有民事权利关系的人主要包括下落不明人的债权人和所在基层组织或单位等。之所以说失踪人所在基层组织或单位是利害关系人，是因为它们与下落不明人之间存在管理关系、工作关系等，与民事权利义务关系具有密切关系，也应属于广义上的民事法律关系。 而我国的司法实践中，实际上否认了失踪人所在单位是失踪人的利害关系人的观点。
1986年2月18日，《最高人民法院关于失踪人的工作单位能否向人民法院申请宣告失踪人死亡的批复》中指出：“……《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第一百三十三条所指的利害关系人，必须是与被申请宣告死亡的人存在一定的人身关系或者民事权利义务关系的人。宣恩县人大常委会为解决减员增补以及停发失踪人聂××的工资等问题，不宜作为利害关系人向人民法院申请宣告失踪人死亡，应按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及我国劳动制度的有关规定处理。”依据批复，失踪人失踪前所在单位不能认定为是失踪人的利害关系人。按照劳动部制定，于1996年10月1日起试行的《企业职工工伤保险试行办法》第十二条规定：“职工因公外出期间或者在抢险救灾中失踪的，其亲属或者企业应当向企业所在地公安部门、劳动行政部门报告。劳动行政部门应当根据人民法院宣告死亡的结论认定因工死亡。” 第二十九条规定：“职工因公外出期间因意外事故失踪的，从事故发生的下个月起三个月内，本人工资照发，从第四个月起停发工资，对失踪职工的供养亲属按月发给供养亲属抚恤金。生活有困难的，可以预支一次性工亡补助金的百分之五十。人民法院宣告死亡的，发给丧葬补助金和其余待遇。当失踪人重新出现并经法院撤销死亡结论的，已领取的工伤待遇应当退回。”《中华人民共和国人事部关于退休干部失踪后待遇如何处理问题的复函》也指出：“……对于退休干部失踪后的有关待遇问题，可根据《中共中央组织部老干部局关于离休干部失踪后待遇如何处理问题的复函》（老干办字〔1992〕第27号）精神，参照原劳动部办公厅《关于退休职工下落不明期间待遇问题的批复》（劳办险字〔1990〕１号）及《关于退休职工下落不明期间应从何时停发退休待遇问题的复函》（劳办发〔1993〕162号）意见处理，即：退休人员失踪，下落不明在６个月以内的，其退休费可照发；超过6个月的，从第7个月起暂时停止享受退休待遇。宣告死亡的，其抚恤金发放标准以停止享受退休待遇时的退休费为基数。”因此，笔者也认为既然相关劳动人事法规也有相应的规定，也就没有必要支持失踪人生前所在单位成为宣告死亡的申请人之一。为防止出现没有失踪人的利害关系人申请宣告失踪人死亡的情况，学者建议仿效日本和法国立法例在《民法通则》对宣告死亡原有规定的基础增加“没有利害关系人或者虽有利害关系人但不提出申请的，由检察官向人民法院申请宣告他（失踪人）为死亡人”。
二、申请人的顺序问题
对此问题学界历来有顺序说和无顺序说两种主张。另有学者提出了不同于上述两种主张的新学说：宣告失踪与宣告死亡制度的最大区别，在于宣告失踪制度仅仅带来了失踪人财产管理上的变化，而宣告死亡制度则不仅带来了财产关系的变化，更使特定利害关系人的人身关系发生了变化。前列得以申请宣告死亡的利害关系人中，因被申请人的死亡宣告引起人身关系变化的，主要是被申请人的配偶。根据最高法院的司法解释，被宣告死亡的人与配偶的婚姻关系，自死亡宣告之日起消亡。死亡宣告被人民法院撤销，如果其配偶尚未再婚的，夫妻关系从撤销死亡宣告之日起自行恢复；如果其配偶再婚后又离婚或者再婚后配偶又死亡的，则不得认定夫妻关系自行恢复。以这些规定为前提，不赋予被申请人的配偶以优先序位，就意味着可以由其他人决定被申请人与其配偶之间的夫妻关系的存续，这是明显不妥当的。因此，配偶应有优先序位。至于配偶出于不正当目的的不申请宣告死亡的，构成优先序位的滥用，可由其他利害关系人在举证证明这一情形的前提下，请求人民法院剥夺其优先序位。至于配偶之外的其他人，可以不规定先后顺序。因此一概没有顺序限制，也难谓妥当。
笔者在此也有一个方案：保留最高法院对顺序的规定，但应规定顺序在后的利害关系人可以以顺序在前的利害关系人由于不正当目的不申请宣告死亡为由，要求法院剥夺顺序在前人的优先序位。但是实际上，这种方案是把问题复杂化了。第一，依最高法院司法解释的规定利害关系人行使申请权的顺序，有优先性和排他性的特点，似乎失踪人的配偶是其中最大的利害关系人，但对此规定的合理性在学界中有很大的疑问。因此以此为分析，理由很难立足。第二，申请人与失踪人的利害关系孰轻孰重在理论上和实践中都很难区分，说利害关系有轻重之分也只是理论上的模糊认识，无法具体区分。第三，如果说，失踪人的配偶只是因为感情问题，一直未申请宣告失踪人死亡，是否应归为是“不正当目的”是存有疑问的。对此，法律又必须对哪些行为构成“不正当目的”另行规定，无疑是把问题复杂化了。因此笔者认为，顺序说未免太过绝对，不利于保护顺序在后的利害关系人的利益，有违“禁止权利滥用”的民法基本原则。无顺序说的观点应该比较合理，利于兼顾各方利害关系人的利益。（如转载敬请注明作者）
参考文献：
1参见胡长清著：《中国民法总论》，中国政法大学出版社1997年版，第68页。
2参见尹田：《论宣告失踪与宣告死亡》，载《法学研究》，2001年第6期。
3参见刘士国主编：《民法总论》，上海人民出版社2001年版，第46页。
4参见马俊驹、余延满著：《民法原论》（上），法律出版社1998年版，第117页。
5参见王海清：《对民法“两宣制度”几个问题的理论探讨》，载《当代法学》1991年第1期。
6参见梁慧星：《中华人民共和国民法典大纲（草案）》，第三章第四节。
7参见王利明主编：《民法》，中国人民大学出版社2000年版，第64页。
