嘉兴市城市规划管理暂行办法
浙江省嘉兴市人民政府
嘉兴市城市规划管理暂行办法
（嘉兴市人民政府第15次常务会议通过，2000年2月22日嘉兴市人民政府第4号令发布，自公布之日起实施）
第一章 总 则
第一条 为了科学、合理地制定城市规划，加强城市规划管理，保障城市规划顺利实施，促进城市与经济、社会、环境协调发展，根据《中华人民共和国城市规划法》、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》以及其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 嘉兴市城市规划区范围内编制和实施城市规划，任何单位和个人进行土地利用和各项建设都必须遵守本办法。
第三条 城市规划工作实行集中领导、统一管理。
嘉兴市城市规划委员会是市人民政府有关城市规划决策的综合协调机构。
嘉兴市城乡建设委员会是本市城市规划行政主管部门，主管本行政区域内的城市规划工作。
市城乡建设委员会可以根据市人民政府的决定，在城市规划区内设立派出机构。
第四条 经批准在城市规划区内设立的各类开发区，其规划纳入城市总体规划。
第五条 计划、经济、土管、环保、水利、交通、电力、电信、人防、文物管理等部门应当依照各自的职责，协同规划行政主管部门做好本办法的实施工作。
第六条 任何单位和个人都有义务遵守城市规划和服从城市规划管理，并有权利对城市规划工作提出意见和建议，对违反城市规划的行为进行检举和控告。
第二章 城市规划委员会
第七条 市人民政府设立嘉兴市城市规划委员会，其主要职责是：
一、组织审查市域城镇体系规划和城镇群规划；
二、组织审查各县（市、区）城镇体系规划、各县（市）人民政府所在地城市总体规划；
三、组织协调市区城市总体规划修编、调整工作。审查城市规划区范围内的分区规划、重要地段的详细规划；
四、组织审查城市规划区范围内的专项规划；
五、组织审查城市规划区范围内的重大基础设施、重大建设项目的选址及建设方案；
六、组织城市规划执法检查、监督城市规划的实施；
七、协调城市规划区范围内的城市规划管理体制；
八、市人民政府授予的其它职责。
第八条 市城市规划委员会由市人民政府、市级各有关主管部门领导等有关人员组成。
市城市规划委员会设主任委员一名，由市长担任；设副主任委员一名，由分管副市长担任，其它委员由市人民政府聘任，每届任期五年。
第九条 市城市规划委员会下设办公室，负责处理市城市规划委员会的日常事务。
第十条 市人民政府聘请有关专家学者、各界代表及知名人士组成嘉兴市城市规划专家组。
市城市规划专家组负责对城市规划设计及建设的重大事项进行咨询、审议，并提出专家组意见。凡提交市城市规划委员会审查的重大事项必须先经专家组审议，提出咨询意见。城市规划委员会和城市规划专家组的议事规则及评审办法，由市城市规划委员会办公室制订，经市城市规划委员会审查同意后，由办公室负责具体实施。
第三章 城市规划编制与审批
第十一条 城市规划是进行各项城市建设和实施规划管理的依据。城市规划必须按法定程序编制和批准；未经法定程序，任何单位和个人不得随意更改或废止。
第十二条 编制城市规划必须从本市实际出发，正确处理近期建设和远景发展的关系，根据国民经济和社会发展规划，确定城市发展的各类要素。
第十三条 城市规划的内容和深度须符合《城市规划编制办法实施细则》等国家有关标准和技术规范的要求。
第十四条 嘉兴市城市规划的编制，一般按城市总体规划、分区规划、详细规划几个阶段进行。
一、城市总体规划包括：确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围；提出规划期内城市人口及用地规模，确定城市建设与发展用地的空间布局、功能分区，以及市中心和区中心位置；确定城市对外交通系统的布局以及主要交通设施的规模、位置，确定城市主次干道系统的走向、断面、主要交叉口形式，确定主要广场、停车场的位置和容量；综合协调并确定城市主要基础设施的发展目标和总体布局；确定城市河湖水系的治理目标和总体布局；确定城市园林绿地系统的发展目标和总体布局。城市总体规划应当与国土规划、区域规划、河流水域规划和土地利用总体规划相衔接。
二、分区规划包括：原则规定分区内土地使用性质、居住人口分布、建筑及用地的容量控制；确定市、区、居住区级公共设施的分布及其用地范围；确定城市主、次干道的红线位置、断面、控制座标和标高，确定支路的走向、宽度以及主要交叉口、广场、停车场位置和控制范围；确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地界线和文物古迹、传统街区的保护范围，提出空间形态的保护要求；确定工程干管的位置、走向、管径、服务范围以及主要工程设施的位置和用地范围。
三、详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划：
控制性详细规划包括：详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口的方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；确定各级支路的红线位置、控制点座标和标高；根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线；制定相应的土地使用与建筑管理规定。
修建性详细规划包括：建设条件分析及综合技术经济论证；作出建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图；道路交通规划设计；绿地系统规划设计；工程管线规划设计；竖向规划设计；估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。
第十五条 嘉兴市城市总体规划由市人民政府组织编制，分区规划和详细规划由规划行政主管部门组织编制，其中修建性详细规划经规划行政主管部门同意后，可由开发建设单位组织编制。
城市总体规划中的各专业规划，由各专业行政主管部门会同规划行政主管部门组织编制，并纳入城市总体规划。
编制城市规划应充分征询公众意见，强调市民参与。
第十六条 承担编制城市规划任务的单位，应当符合国家关于规划设计资格的规定。
第十七条 嘉兴市城市总体规划经市人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报省人民政府审批。
分区规划经城市规划委员会审查同意后，报市人民政府审批。
详细规划由规划行政主管部门审批，但重要地段的详细规划必须经城市规划委员会审查后，报市人民政府审批。
各专业规划由城市规划委员会综合协调后，报市人民政府审批。
第十八条 嘉兴市人民政府可根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划做局部调整，报市人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及变更城市性质、规模、发展方向、总体布局和主要功能分区等重大事项的，须报市人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报原审批机关批准。
分区规划和详细规划的局部调整，报原审批机关批准。
第十九条 城市规划批准后，应由市人民政府或规划行政主管部门公布并严格执行（属机密的除外）。
第四章 城 市 设 计
第二十条 城市设计应贯穿于城市规划各阶段。城市设计应结合各层次规划，以人为本，注重城市的文化和历史内涵，体现时代气息和地方特色，保持独特的水乡城市特色和良好的生态环境，创造高品质的城市空间形态和环境。
第二十一条 城市重点地段应单独进行城市设计。城市重点地段包括：城市市中心、城市副中心，商业文化中心；城市主要道路；城市入口；城市广场和商业步行街区；传统民居特色街区；文保控制区；沿河（湖）绿带；风景区。
第二十二条 城市规划区内的各类建设工程在其用地范围内应进行环境设计，根据功能和景观要求对组成室外空间环境的各要素（包括建（构）筑物尺度、人车流组织、地面铺装、灯光夜景、绿化、环境小品）等进行合理配置，并应符合其所在片区的整体环境设计的要求。
重要建筑的设计方案及环境设计须经城市规划委员会审查。重要建筑包括：城市主干道两侧的公共建筑，高层建筑，城市广场，火车站、汽车站等交通枢纽建筑，大专院校及医疗单位的主体建筑，10万平方米以上的成片开发小区，博览、文化、体育设施，宾馆、风景名胜建筑及纪念性标志建筑。
第二十三条 公共建筑物沿街入口、广场、停车场、街心绿地等地方，应设置造型美观、体现嘉兴城市特色的建筑小品或者雕塑。
第二十四条 沿街建筑应当符合下列基本要求：
体现时代气息和地方特色；具有完整统一的体型组合和外部空间处理，富有变化的外轮廓线；立面色彩和谐，统一基调。外墙面装饰材料力求色泽清新、耐久美观，易清刷和修缮。
第二十五条 建筑立面的装修改造、广告、招牌、交通标志、书报电话亭等的设置，必须与环境相协调，不得影响城市容貌。其设计方案必须经城市规划行政主管部门统一审批。
第二十六条 城市道路两侧新建院墙，应选用绿篱、透景或半透景围墙、栅栏。
第二十七条 建筑物设计应重视立面和屋面的设计。屋面装饰应当实用美观,提倡屋顶绿化。住宅采用坡屋顶。
第五章 建设布局规划管理
第二十八条 各项建设工程的选址和布局，必须符合城市规划和土地利用总体规划。
第二十九条 新建或者不宜就地扩建的大中型工业项目应按要求布置在工业区内。对分散的工业企业，应逐步按规划进行调整。
市区中心区现有的工业企业应当有计划地迁往规划的工业区或者按规划要求对其用地的使用性质进行调整。
进行工业项目建设时，与之有关的环保、市政、能源、电信、消防、交通、绿化等配套工程或设施，应同步建设。
仓库和堆场的设置，必须按规划要求，根据其使用性质、物资流向、运输方式以及安全防护规定统筹规划，合理布局。
危险品仓库、堆场应布置在城市边缘的下风、下游地段，同时符合其它有关规定。对现有不符合城市规划要求和安全防护规定的危险品仓库、堆场，须有计划地搬迁。
第三十条 公路、铁路、航道沿线两侧按规定设不准建筑区，在不准建筑区范围内不得布置任何建筑物（交通附属设施除外）。
修建跨越公路、航道或在公路平交道口以及在航道两侧设置构筑物等设施，应当考虑公路、航道的远景发展，符合公路、航道工程的技术标准。
第三十一条 饮用水源按规划进行控制并划定保护区范围。具体标准按《中华人民共和国水污染防治法》和《城市供水条例》的有关规定执行。
第三十二条 居住用地宜集中分布，形成规模。
居住区公共服务设施，根据《城市居住区规划设计规范》的要求，按人口规模和服务范围配套设置，并设物业管理用房。
居住区公共服务设施必须与住宅同步规划，同步建设，同时投入使用。
居住区内统一规划设置供水设施、变电站（房）、煤气站、污水处理站（提升站）、垃圾转运站、公厕及其它市政公用设施。
第三十三条 新建、扩建和改建建筑物时，应当按规定要求配置机动车、非机动车停车场（库）；按照《中华人民共和国人民防空法》、《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的要求，修建防空地下室。
第三十四条 各项建设工程项目的绿地指标必须符合国家规定的城市绿化规划指标、《嘉兴市城市规划管理技术规定》（修订）的要求。
在城市商业中心区和大型公共建筑周围，应设置广场绿地和街心绿地。
城市河（湖）两岸应按规定设置绿化带。
严禁侵占城市绿地，不得在其范围内修建无关的建（构）筑物。严格保护古树名木，严格保护风景名胜区的风景资源和生态环境，不得进行有碍风景名胜区风貌的工程建设。
第三十五条 保护现有的河湖水系，不得随意侵占、填埋水面；加强河道整治。
第六章 建设用地规划管理
第三十六条 建设用地规划管理包括建设项目的选址定点和《建设用地规划许可证》审批管理。
第三十七条 凡在城市规划区内进行建设的，必须向城市规划行政主管部门申领《建设项目选址意见书》。
第三十八条 建设单位申领《建设项目选址意见书》的一般程序：
一、建设单位向城市规划行政主管部门提交申请报告、拟选位置、并填写建设项目选址申请表；重大项目应附有项目建议书；
二、城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按照城市规划要求，确定建设项目的用地性质、用地范围，规划要求，核发《建设项目选址意见书》。
第三十九条 建设单位取得《建设项目选址意见书》后，在6个月内向城市规划行政主管部门申领《建设用地规划许可证》。确有困难的，应当申请延期，逾期未申领《建设用地规划许可证》又未申请延期或者申请延期未获批准的，该选址意见书自行失效。选址意见书的延期期限不得超过6个月。
第四十条 对于下列建设项目，建设单位必须向城市规划行政主管部门申领《建设用地规划许可证》、《建设用地规划许可证》（临时）。
一、以划拨方式取得国有土地使用权的；
二、以出让、租赁等有偿方式取得国有土地使用权的；
三、以转让方式取得国有土地使用权且改变原确定的用地性质的；
四、农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，需使用农村集体所有制土地进行建设的；
五、工程建设需临时使用土地的。
第四十一条 建设单位申领《建设用地规划许可证》的具体程序如下：
一、建设单位应当向城市规划行政主管部门报送建设用地规划许可证申请表、有效批文、选址意见书、具体建设用地预审意见书、拟用地范围（1：500实测地形图上绘制）、其他有关协议和函件；
二、城市规划行政主管部门在收到上述图件后在规定期限内审查完毕，对符合要求的，核发建设用地规划红线、规划设计条件、建设用地规划通知书；
三、建设单位取得建设用地规划红线、规划设计条件后，委托持证单位进行方案设计。设计文件完成后向城市规划行政主管部门报批建设项目的总平面图和设计方案；
四、城市规划行政主管部门收到建设单位提交的总平面图和设计方案后，对总平面图和设计方案进行审核，对符合要求的，核发《建设用地规划许可证》。
第四十二条 以招标、拍卖方式取得国有土地使用权的建设单位，在取得土地管理部门的招标、拍卖中标确认书后可按本办法第四十一条第三、四款办理《建设用地规划许可证》。
需要临时使用土地的建设单位，参照本办法第四十一条执行，审批程序可适当简化。
第四十三条 建设单位取得建设用地规划通知书后，可到土地管理部门申请办理用地手续。待建设单位提交《建设用地规划许可证》后，土地管理部门方可核发土地批准文件。
第四十四条 建设单位取得《建设用地规划许可证》或《建设用地规划许可证》（临时）之日起6个月内，未能取得建设用地或者临时用地批准文件的可以向城市规划行政主管部门申请延期，逾期未申请延期或者延期未获批准以及延期又到期的，《建设用地规划许可证》或《建设用地规划许可证》（临时）自行失效。
《建设用地规划许可证》、《建设用地规划许可证》（临时）延期期限不得超过6个月。
第四十五条 土地管理部门审核建设用地时，以城市规划行政主管部门核发的建设用地规划红线和规划设计条件为依据，凡改变建设用地四至范围的，须征得城市规划行政主管部门的同意。
第四十六条 国有土地使用权的出让，必须符合城市规划。
城市规划行政主管部门参与拟定国有土地使用权出让方案，评估测算出让地块价格。国有土地使用权出让方案必须根据城市规划实施步骤、要求以及城市基础设施开发计划，确定出让地块数量、位置、面积、使用性质和出让顺序。
以招标、拍卖等方式出让的地块，必须将城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及建设用地规划红线作为招标、拍卖文件的组成部分。
第四十七条 依法转让国有土地使用权时需改变用地性质等规划设计条件的，必须向城市规划行政主管部门重新报批。
划拨用地转让时，受让方若需改变土地使用性质的，必须向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门重新核定用地性质并提出有关规划要求，按本办法规定申领《建设用地规划许可证》。
第四十八条 建设用地使用权在出租、抵押期间内，承租方和抵押人必须严格按照《建设用地规划许可证》确定的土地使用性质和规划要求使用土地，不得进行变更。
第四十九条 农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业时，使用农村集体所有制土地进行建设的，要符合城市规划、土地利用总体规划的要求，并服从市人民政府作出的调整用地的决定。
第五十条 城市规划行政主管部门在核定建设用地界限时，可以将相邻的城市道路、绿地、高压供电走廊、河道控制地带等规划用地同时划入建设用地征迁范围。
对应当设置防护地带的建设项目，城市规划行政主管部门可以将防护地带一并划入建设用地范围。
第五十一条 严格控制临时用地。临时用地的使用期限一般不得超过2年。确需延期的，建设单位应当在期满前1个月向城市规划行政主管部门重新申领《建设用地规划许可证》（临时）。
临时用地使用期满，或者在使用期间因城市建设需要必须另作安排的，建设单位应当在期满前，或者接到城市规划行政主管部门调整用地通知之日起一个月内，归还用地并无条件拆除地面附着物。
第七章 建设工程的规划管理
第五十二条 在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，按下列程序向城市规划行政主管部门办理建设工程规划审批手续，领取《建设工程规划许可证》（副本）后方可开工建设。
一、建设单位或个人根据城市规划行政主管部门提供的建设工程规划设计条件和设计范围图，委托有相应资质的设计单位进行建设工程规划方案设计；
二、城市规划行政主管部门对建设单位或个人提交的建设工程规划设计方案进行审定，并征求有关行政主管部门的意见；
三、设计单位根据城市规划行政主管部门审定的设计方案，进行初步设计，市有关行政主管部门组织初步设计会审，按会审意见修改，城市规划行政主管部门审核确认后，方可进行施工图设计；
四、建设单位或个人提交的建设工程施工图等资料中有关城市规划的内容，经城市规划行政主管部门审核确认符合城市规划要求的，核发《建设工程规划许可证》（副本）。
零星建设项目和临时建设项目的建设工程规划审批程序，可以适当简化。
第五十三条 《建设工程规划许可证》实行正、副本制，《建设工程规划许可证》（副本）是办理施工手续与许可建设的凭证，《建设工程规划许可证》的附图和附件是该证的配套文件，具有同等法律效力。
第五十四条 建设单位或个人在取得《建设工程规划许可证》（副本）之日起的6个月内开工建设。确需延迟开工日期的，应当在期满前1个月向城市规划行政主管部门申请延期。逾期未申请延期或申请延期未获批准的，《建设工程规划许可证》（副本）即自行失效。
第五十五条 临时建设工程不得占用道路、广场、绿地等公共用地。临时建筑使用期限不得超过2年。确需延长使用期的，建设单位或个人应当在期满前1个月向城市规划行政主管部门重新申领《建设工程规划许可证》（临时）。临时建设工程使用期满或因城市建设需要不能继续使用的，建设单位或个人应当在期满前或者接到城市规划行政主管部门通知之日起一个月内无条件自行拆除。
第五十六条 在城市道路两侧建设的各类建筑物及构筑物，一律按照城市规划的要求退让城市道路。在详细规划已获批准的区域，应当按照详细规划的规定退让城市道路红线；在未编制详细规划或者详细规划尚未获得批准的区域，应当按照《嘉兴市城市规划管理技术规定》（修订）的要求退让城市道路红线。
第五十七条 新建建筑间距综合考虑日照、采光、通风、消防、防噪、管线埋设、视线等因素确定，正南北朝向多低层居住建筑的日照间距系数在市中心区不小于1：1.1，在新区不小于1：1.3。
第五十八条 禁止占用现有道路建设建筑物。严格控制在现有路幅外、规划道路上建设、维修建筑物。现有建筑物经鉴定确系危房的，经城市规划行政主管部门批准后，方可进行维修。
第五十九条 在申领《建设工程规划许可证》（副本）前，建设单位或个人必须向城市规划行政主管部门认可的测绘单位申请放线；建筑工程施工至+0.00时、管线工程施工至覆土前，建设单位或个人应当持验线申请单，向城市规划行政主管部门申请验线，经现场验线并核准签章后，方可继续施工或者覆土。
分段施工的管线工程可以分段申请验线。
第六十条 建设单位或个人在建设工程竣工前，确需改变规划行政主管部门核准的建设工程的使用性质、位置、尺寸、主要立面、管线标高等，应当事先向城市规划行政主管部门申请变更或者重新报批。
第六十一条 建设工程竣工后，建设单位或个人应当向城市规划行政主管部门申请竣工规划验收。竣工规划验收的主要内容包括：
一、建筑工程的位置及使用性质、层数、标高、高度、立面等；
二、公共设施、绿化、道路等各类配套工程的建设情况；
三、应当拆除的原有建筑及施工用房等临时建筑的拆除情况。
分期实施的建设工程可以分期进行验收。
第六十二条 城市规划行政主管部门对建设工程进行竣工规划验收，验收合格的，核发《建设工程规划许可证》。建设单位或个人凭《建设工程规划许可证》向房产管理部门申办房屋产权登记手续。
第六十三条 城市道路分为快速路、主干路、次干路和支路四类。
第六十四条 新建、扩建和改建城市道路时，城市道路公用设施（无障碍设施、港湾式公交停靠站等）和各专业管线（自来水、污水、电力、通讯、广电、燃气等）必须与道路工程同步设计，同步审批，同步建设，同步验收。
各专业管线不能同步实施的，由市人民政府指定的单位投资建设。各专业管线主管部门需要时向该单位购买管位，不得重复建设。
各专业管线的建设应加强与城市建设主管部门的计划衔接，避免重复开挖。
第六十五条 市中心区严禁新建架空线路。现有架空管线应逐步改造入地，或结合道路改造和地块建设改造入地，原有架空设施同时拆除。
第六十六条 城市道路平面交叉口的进出口设展宽段，道路用地红线宽度按展宽段控制，建筑相应后退。
第六十七条 在城市道路上开设道路出入口或与市政管线接口，须征求有关部门意见后，向城市规划行政主管部门办理相关手续。
第六十八条 城市规划管理统一采用城市坐标系和黄海高程系，竖向标高控制下限为：道路路面2.72米，室外地坪2.82米。
第八章 法 律 责任
第六十九条 在城市规划区范围内，有下列情形之一者，均属违法用地行为：
一、未取得城市规划行政主管部门核发的《建设用地规划许可证》而取得建设用地批准文件，占用土地的；
二、擅自变更《建设用地规划许可证》所确定的土地使用性质的。
第七十条 对违法用地的按下列规定处理：
一、有第六十九条第一款情形的，批准文件无效，由城市规划行政主管部门提请市人民政府责令违法者退回占用的土地，对该土地上已建的建筑物、构筑物等，由城市规划行政主管部门按本办法第七十二条有关规定处理。
二、有第六十九条第二款情形的，由城市规划行政主管部门责令其限期改正，逾期不改正的，由市人民政府责令其退回使用的土地。
第七十一条 在城市规划区范围内，有下列情形之一者，均属违法建设行为：
一、未取得城市规划行政主管部门核发的《建设工程规划许可证》而进行建设的；
二、擅自改变《建设工程规划许可证》规定的建设工程性质、内容进行建设的；
三、擅自改变《建设工程规划许可证》（临时）规定的临时建设工程性质、规模、建筑高度或临时建设工程批准使用期满不拆除的；
四、建设工程竣工验收交付使用后，擅自改变使用性质和内容的。
第七十二条 对违法建设的，按下列规定处理：
一、有第七十一条第一、二款情形、严重影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物和其他设施，造成公用设施和市政设施损坏、损失的，当事人应负责修复、赔偿，并承担相应的法律责任；影响城市规划、尚可采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令改正，并处以违法建设工程造价5%至20%的罚款；情节特别严重的，可处违法建设工程造价50%以下罚款，未取得《建设工程规划许可证》的，责令按规定补办；
二、有第七十一条第三款情形的，由城市规划行政主管部门责令限期拆除，并可处临时建设工程造价2%至15%的罚款；
三、有第七十一条第四款情形的，由城市规划行政主管部门责令限期改正，并可处5000元以下罚款。
第七十三条 在城市规划区内，未取得《建设工程规划许可证》或违反《建设工程规划许可证》的规定进行建设，有下列情形之一者，由城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物和其它设施：
一、侵占城市规划道路红线、广场和道路交叉口用地范围的；
二、侵占城市绿地的；
三、侵占文物保护区范围的；
四、侵占城市水源保护区范围的；
五、严重影响城市消防、防洪或环境保护的；
六、严重影响市政设施、工程管线、高压供电走廊和军事设施的；
七、位于近期建设规划控制范围内的；
八、严重影响相邻采光、通风又无法排除妨碍的，或有其联系他严重相邻权纠纷的；
九、在居住小区（组团）内进行搭建的；
十、已责令其停止建设而继续强行建设的；
十一、压占永久性测量标志的；
十二、严重影响市容观瞻的或其它严重影响城市规划实施的。
第七十四条 同时违反城市规划、土地管理的法律、法规规定予以处罚的行为，由城市规划行政主管部门和土地管理部门共同依法查处。
凡违法用地或违法建设未处理完毕前，城市规划行政主管部门有权暂停受理违法单位或个人建设项目的规划审批。
第七十五条 当事人对城市规划行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可依照《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定申请复议或提起诉讼。在复议或诉讼期间，对违法用地和违法建设的处罚不停止执行。法律、法规另有规定的除外。
第七十六条 任何单位或个人拒绝、阻碍城市规划管理部门工作人员依法执行公务，侮辱、殴打城市规划管理人员的，由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十七条 城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者行政主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九章 附 则
第七十八条 本办法由嘉兴市城乡建设委员会负责解释。以前颁布的有关规定与本办法有抵触的，按本办法执行。本办法颁布前，已审批的建设项目，仍按原规定执行。
第七十九条 《嘉兴市城市规划管理技术规定》（修订）是本办法的配套文件，与本办法具有同等效力。
第八十条 本办法自颁布之日起实施。各县（市）可参照本办法执行。
我国成年人监护之检讨与完善
刘成江
我国目前成年人监护制度所面临的问题
一、目前我国成年人监护制度存在的社会背景
我国目前需要成年人监护的最大的社会背景是我们已经进入了老龄化社会。我国从20世纪70年代开始进行计划生育政策，大力控制了人口数量的增长，从而使我国人口的出生率大幅度下降。同时，近年来我国医疗水平、生活水平、保健环境的提高，人口的死亡率下降，人口的寿命普遍延长。以上两个原因使我国人口年龄结构走向老龄化。人口老龄化问题对我们提出了严峻的挑战。
首先，老年人口规模巨大。中国目前是世界上老年人口最多的国家, 占全球老年人口总量的1/5 。2004年底,中国60岁及以上老年人口为1 143万, 2014年将达到2亿, 2026年将达到3亿,2037年超过4 亿,2051年达到最大值,之后一直维持在3亿—4亿的规模。按联合国的划分标准，我国已然变成老年型人口的国家，进入老龄化社会。高龄人口的急剧上升使得因年老而患上老年痴呆性疾病或其他身心障碍的高龄人得到照护的需求大大增加，尤其是患有老年痴呆病的患者和因其他疾病脑部受损者更需要有人加以照料。
其次，高龄的到来，另外一个突出的问题就是老年人自我照料能力减弱，对家庭、社区、政府依赖程度加大。在老龄化过程中,根据目前的情况看70至80岁以上人口增长最快。据调查,在80岁以上男性老人中, 能自我照料的只占35.7%。他们中有各种慢性疾病、伤残、老年痴呆、生活不能自理和卧床不起的人数将大大增加,他们是健康最弱的群体。如何解决他们的监护问题，已经是影响社会秩序的普遍性问题了。
最后，因为我国计划生育政策的实施，我国家庭结构发生了很大的变化。传统的大家庭解体，家庭结构趋向于核心化，家庭规模趋向于小型化。这样的小家庭实在难以负荷四位老人的看护与照料，对上述老人的监管也日益疏怠。老年人因体力和脑力随年龄增长而逐渐衰退，被欺骗、伤害和侮辱的例子层出不穷。而立法却没有为上述老人提供保护和救济，不能不说是一种缺憾。同时，计划生育政策导致大量“孤亲”家庭存在，30年来，我国一脉相承的“孤亲”家庭所占比例逐年上升,这显示出民法通则规定的法定监护或者指定监护的监护人的范围大大缩小。
二、目前我国法律规定及相关的问题
第一，监护范围的规定。我国目前对成年人监护制度的规定主要是对精神病人的监护。而那些逐渐丧失判断能力的高龄人和其他的障碍者都不在监护制度救济的视野中。正如前面所说人口老龄化问题严重，有关老龄人的财产管理、人身照顾、安养、救护等问题应该为其创设新的制度。同时其他身体障碍者如盲、聋、哑人，由于身体上的原因没有办法进行民事行为，也需要监护制度来保护他们。我国目前成年监护制度规定受保护的范围太过狭窄。
第二，监护人的选任规定。我国《民法通则》对监护人的担任只规定了两种形式：首先是法定监护，无行为能力人或限制行为能力的精神病人，由配偶、父母、成年子女、近亲属或其他关系密切的亲属担任监护人，朋友愿意承担监护责任,需经精神病人所在单位或者住所地的居委会、村委会同意。在没有前述监护人的前提下, 则由精神病人所在单位或者住所地居委会、村委会或者民政部门担任监护人。其次是指定监护，在对担任监护人有争议，由精神病人所在单位或住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。这样规定的监护类型过于单一，实际上都属于广义上的法定监护，缺少国外的意定监护，这样忽视了行为人自己的残存意志，不利于对他们的保护。
第三，监护人的任职资格的规定。我国民法通则只笼统地规定了监护人应该有监护能力，却没有监护能力的具体界定。最高法院的司法解释主要从监护人的经济条件、身体条件等来看是否有监护能力，忽视了监护人的文化、品行和与被监护人的关系等条件，难以确保监护人能够真正地尽责。所以在判断监护人是否具有监护能力时应该综合判断，而不应该只从经济、健康方面片面判断。在监护制度中除了原则性规定监护能力外，还应列举规定具有监护能力要具有哪些要件或哪些情况不具有监护能力。
第四，监护监督和监护法律责任问题。《民法通则》第十八条第三款规定, 监护人不履行监护职责或侵害被监护人的合法权益的,应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或有关单位的申请，撤销监护人的资格。这样的规定使监护监督制度处于一种不完善状态，没有设立专门的、系统的监护监督机构, 监护人监护权基本处于无人监督状态。我国法律没有明确规定监护人对被监护人的侵权标准，没有明确规定对监护人对被监护人侵权时诉讼的启动人，使侵权人这时所负的责任流于形式。
英国《意思能力法》的规定
一、英国《意思能力法》制定的背景
按照“代理权授予者的意思能力丧失则代理权当然失效”原则，高龄人在有意思能力时，为自己现在或将来的事务订立契约，委托信赖之人代理自己的财产管理事务，但该代理权会因为本人年高、意思能力减弱而发生代理权的失效。之所以如此, 是因为传统的英国代理法采取本人行为说。该学说认为本人和代理人之间要能不间断地持续性地对话，即交流。因此，本人一旦丧失意思能力当然就不能够对话，所以这种情况代理权就要终结。并且从实务面而言,本人因意思能力丧失无法监督代理人,即使代理人有不当行为,也无法对之纠正或解任,故代理权应消灭。可是，面对高龄者的财产管理,这个原则本身就存在很多缺陷了。在本人不能实施行为的同时，代理人对此也没有代理权。
为了弥补这样的缺陷从20世纪50年代开始, 美国、英国、加拿大等国相继对本国的成年人监护制度进行了改革, 废除了完全监护的管理法，承认并制定了持续性代理权授予法,确立了持续性代理权授予制度。英国于1985年制定《持续性代理权授予法》。根据本法的内容，本人在意思能力健全时订立的代理权授予契约，在意思能力丧失后仍然有效，代理权并不因为本人的意思能力丧失而消减。法律明确地规定是指本人在有意思能力时，可以预先选定年满18 岁而未受破产宣告的自然人或信托公司为代理人，并依照法定方式与其订立有关财产管理方面的代理契约，一旦本人丧失意思能力时，由该代理人依据契约向英国保护法院申请登记，并通知利害关系人，利害关系人对于该契约无异议或有异议而经保护法院驳回确定，经法院允准登记而发生效力。例如高龄者在意思能力健全时，可以为本人将来的财产管理授权于信赖的代理人，若以后本人陷于痴呆状态，代理人可以继续代理高龄者的财产管理事务。
但英国自1986年持续性代理权授予条例实施至今,也发觉若干问题。例如: （1）持续性代理权的授予,经登记正式生效的件数仅占授予件数的1/20。本可任意创设的持续性代理权,还需经过筛选程序,这对于“尊重本人自己决定权”而言，有商榷余地。（2）持续性代理人申请登记之时，应向本人及亲属通知登记的意思，但此时本人已丧失意思能力, 如何向他通知? 亲属范围甚宽, 通知上也存在困难。（3）持续性代理权授予只限于财产管理，但实际上财产管理与身体上监护要严格区分有困难。（4）保护法院的监督机能极弱，无法有效管制登记代理权限的适当行使。
于是，英国法律委员会在征询各界意见后，于1995年2月出版第231号有关无意思能力法报告，并再经英国政府进一步征求意见后出版了该政策说贴。于1999年到2003年政府和国会进行了一系列的审查和修改。英国国会终于于2003年10月公布其报告，英国政府对于国会之修正意见亦于2004年2月迅速作出回应，于2005年4月完成了整个的《意思能力法》。英国2005年《意思能力法》取代了英国1983年《精神卫生法》第七部分与1985年的《持续性代理权授予法》。
二、英国《意思能力法》中持续性代理权的内容
《意思能力法》将持续性代理权定义为，本人年满18周岁，并且具有签约能力时，可以预先选任年满18周岁并未受破产宣告的自然人，或者没有受破产宣告的信托公司，按照法定的方式，授予代理人身体的照顾或财产管理的权限，并向保护法院申请登记，一旦本人丧失意思能力，经保护法院裁定后生效。具体而言，意思能力法中持续性代理权的内容包含：
第一，代理人的条件。成为代理人必须是年满18周岁的自然人，或者如果仅仅是限于财产或一般日常事务的代理的，由自然人或信托公司担任。这里需要指出的是被宣告破产的自然人或信托公司不得担任本人财产或一般日常事务的代理人。也就是说如果代理人所代理的事项仅限于财产事项时，代理人可以是自然人，也可以是法人，即可以是信托公司；但是如果代理的事项除了在财产方面还包含身体照顾方面，则只能让有一定资格的自然人担任代理人。代理人的产生有两种方式，一是本人自选，二是由保护法院指定。
第二，代理的权限。意思能力法对代理人的财产管理权限是由1985年《持续性代理权法》授予的；对代理人的身体照护权限是由1983年《精神卫生法》所授予的。具体而言，代理人的代理权限包含：本人财产及一般日常事务或与本人财产或一般事务有关的特定事项；本人个人福祉或与个人福祉有关的特定事项，并且包括本人完全丧失意思能力情况下而为其决定的权限。但是代理人并非可以代理被代理人的一切事项，比如家庭关系中同意婚姻或民事伴侣、同意发生性关系、同意基于裁定两年分居的离婚命令等不能代理。
第三，授予的方式及法定的形式。代理人与被代理人双方必须以书面形式签订授权委托书，并必须向保护法院登记。由保护法院的公设监护人向申请人以及其他的利害关系人发出通知，询问其是否提出异议，如果异议期届满没有人提出异议，或者提出异议而被驳回的，之后即完成了法定的方式，即授予了持续性代理权。一般原则上依照双方在授权书上的约定，授权书生效。
第四，代理人的义务、责任。代理人必须做报告，移交报告等。如果虐待或故意疏忽本人，执行照护的代理人将会构成犯罪，将会受到：（1）简易判决，判处不到12月的有期徒刑或不超过法律规定最高数额的罚金；（2）起诉审判，将判处不到5年的有期徒刑或判处罚金。
英国的《意思能力法》对我国的启示
一、理念上的启示
从以上英国《意思能力法》中对成年监护的改革上可以看出，各种新的理念已经渗入，而这是目前我国所缺乏的。我们应该顺应国际化民法发展趋势，改革完善成年人监护方面的规定，引进新的理念。
第一，自我决定权理念的引进。尊重自我决定体现在成年监护制度上为自我决定的实现和对自己决定的援助。所谓自我决定的实现是对于可以由本人自己决定的事项，应该尽可能地由本人自我决定。即使行为人存在意思能力不足的情况，他也会存在自己可以判断的事项，要尊重其残存的意志，尽力确保其自己作出决定。而对自己决定的援助是对于已经作出自我决定的事项，由于某种障碍，无法实现自己希望的后果，需要对自己的决定进行援助的行为。
民法作为人法，尊重个人的意愿，尊重个人的命运是其使命所在，因而在民法的设计中，应该充分尊重个人追求自由的权利，追求自由的法律价值。因此在成年监护制度方面，我们应该首先保护行为能力有欠缺的成年人，并充分尊重他们的意愿。
第二，正常化理念的引进。“正常化”是“维持本人生活正常化”的简称，是在尊重自我决定权的基础上，根据精神、智力、身体等身心障碍者这一特殊主体的特点，对尊重自我决定权理念上的深化和补充。
该理念认为：身心障碍人也是社会中一分子，整个社会环境理应全方位地接纳，让其回复普通社会中与普通人一起生活、活动，而不是将身心障碍人视为特别的群体与社会隔绝。正常化理念的发展是国际社会对身心障碍者长期以来形成错误的歧视观念反省的结果，同时也认识到社会自身需要变革。
二、立法上的启示
我国成年人监护制度，内容规定比较简单，实践中也缺乏操作性。借鉴一下英国《意思能力法》研究的成果，除了需要引入以上的理念外，还需要引进在立法上具体处理的问题。
第一，增加原则性的规定。我国规定监护制度方面应该仿照英国的《意思能力法》，增加一些原则性的规定，能更加全面地保护意思能力欠缺者的权益。应该比照英国的《意思能力法》增加以下几个原则：首先应该增加能力推定原则。每一个成年人除了已经被证明没有行为能力外，应该推定其有权决定其事务，有处理该决定的能力。并且，在该人未来可预见会做异常或不理智决定之前，他的决定权必须予以尊重和保留。其次，应该增加最佳利益原则。即任何为了或代表欠缺意思能力人所做的决定，必须基于本人的最佳利益。最后，应该增加最少干涉原则。即代表意思能力欠缺者所做行为时，必须考虑到意思能力欠缺者的基本权利，以及做到对其自由干涉最少。
第二，增加意定监护。早在1986年英国《持续性代理权授予法》即为典型的意定监护制度。直到2005年英国《意思能力法》中对意定监护进行了一系列的完善。而我国目前对监护的规定还限制在法定监护和指定监护上，为了监护类型的完善我国应该增加意定监护。
所谓意定监护是指本人在具有完全的判断能力时，对意定监护人赋予本人丧失判断能力之后的有关自己的监护事务的全部或一部分的代理权的委托合同。为了体现民法的意思自治，体现民法对私权利的尊重，意定监护应该优先于法定监护。设立意定监护之后，欠缺意思能力人的权益通过契约得到了充分的保护。并且代理制度应该分为规制一般交易的通常型的任意代理和规制要保护高龄者财产管理的持续性代理, 并且对持续性代理应该像英国一样设计登记制度。
第三，完善监护人监督制度。我国目前法律条文可以推定出，在被监护成年人的其他的有资格担任监护人的近亲属的监督方面的问题，由成年人所在单位、住所所在地的居民委员会、村民委员会行使一部分监护监督人的责任。但是对监护的方式和内容规定都不完善。比如村民委员会和居民委员会为群众性自治组织，既无资金又无专职人员，根本没有能力承担监护责任。导致出现实质上无人监护的状态，扰乱了正常的社会秩序，也没有及时保护无行为能力人和限制行为能力人的权利。我们应该设立一个完整的公设监护人进行专门的监督。
第四，赋予监护人一定的权利。为了监护人能够认真履行职责，保护被监护人和第三人的利益，为了缓和监护关系中权利义务失衡的冲突，也为了保障社会的安全，应该赋予监护人所应有的权利。比如，应赋予监护人有报酬请求权、辞任或拒任权等。
首先,监护制度实际上是以义务为本位，对于近亲属以外的人担任监护人的，应该明确规定监护人有获得报酬请求权。监护人履行了监护职责, 尽了道义责任, 也许会得到社会舆论的赞扬和精神上的满足，但这远远不能对应其付出的劳动。《民法通则》规定, 被监护人造成的财产损失监护人承担部分或全部赔偿责任, 如果不赋予其报酬请求权就使监护人的权利义务不对等，违背了民法的公平合理原则。所以, 应给予监护人获得报酬的请求权, 从而充分调动其履行职责的积极性。监护人获得报酬的途径有两种: 一是被监护人有财产或有抚养义务人的, 由被监护人或抚养义务人支付； 二是被监护人无财产的, 监护人的报酬可由国家民政部门和社会保障机构适当负担。
其次, 明确监护人有辞任或拒任权。若监护人由于智力、体力相对欠缺或其他客观原因, 而难以履行或适当履行监护职责时, 法律应赋予其辞任或拒任权。因为, 监护既然是一种职权和责任相结合的社会公职, 可以辞任或拒任的事由主要有以下几个方面: 第一，年龄不再适合，年龄偏高(比如年满65周岁) ；第二，身体状况不适合，比如长期卧病,从而缺乏监护能力；第三，精力不再适合，已担任对两个或两个以上未成年人的监护职责或行使亲权，或已担任对一个精神病人的监护，这样都没有精力再担任监护人；第四，住址不再适合，长期在被监护人住所地之外工作，不适于监护被监护人；第五，职务不再适合，监护人担任了重要的职务，不再适合做监护人的情况等等。这样既有利于减轻监护人的负担，又能避免因监护人的原因造成被监护人及其他人的合法权益受到侵害。
北安市人民法院 刘成江
