海口市确定土地使用权的暂行规定
海南省海口市人民政府
海口市确定土地使用权的暂行规定
海口市人民政府
第一条 为了妥善处理在城镇土地使用权申报登记中的权属问题，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及有关法规政策，结合本市的实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称土地使用权是指市区、建制镇建成区、独立工矿区、部队和农、林、牧、渔场等非农业建设用地及其他企事业建设用地的土地使用权。
第三条 关于单位用地使用权的确定。
（一）一九六二年九月《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和华侨农场使用的原农民集体所有的土地，迄今没有退给农民集体的，土地所有权属国家，土地使用权确定给土地使用单位。
（二）一九六二年九月《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》）公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位用地是原农民集体所有的土地，属于下列情况之一的，土地所有权属国家，土地使用权确定给使用单位：
1．签订过土地转让等有关协议的；
2．经县级以上人民政府批准使用的；
3．进行过一定补偿或者安置劳动力的；
4．接受农民集体馈赠的；
5．由农民集体所有制企业单位转为全民所有制的。
属于上述情况以外使用的农民集体土地，由县级以上人民政府根据具体情况，或者按照当时规定补办征地手续，或者退还农民集体。
（三）一九八二年五月十四日《条例》颁发以后，使用国有土地的单位必须办理使用土地合法手续。土地管理部门根据该单位所提供的经有关职能部门核定的用地批准文件及用地红线图，给予确定土地使用权。
（四）依法经国家征用、划拨、或者解放初期接收以及通过继承接受地上建筑物等方式合法使用国有土地的，可以依照规定确定国有土地使用权。
（五）用地单位在国有土地上兴建房屋，将房产权移交给房管部门的，土地使用权确定给房管部门。
按照协议，用地单位将部分房产移交给房管部门的，土地使用权作共用处理。
用地单位（或者个人）按照协议将房产委托房管部门代理经租的，土地使用权确定给原委托单位（或者个人）。
解放初期没收、征收、接收敌（伪）财产和通过社会主义改造工商业者取得的土地，如经过人民政府批准给房管部门管理的，其使用权确定给房管部门。如其产权转移划拨给其他单位或者个人使用的土地，土地使用权确定给其直接使用单位。
（六）园林部门办理征地并进行管理的绿地，土地使用权确定给园林部门。房管部门管理的居住区内绿地（包括委托园林部门管理的绿地），土地使用权确定给房管部门。
（七）在确定道路规划红线时，将某些单位或者个人的用地划入规划红线内，在道路规划实施之前，该土地使用权仍属于原使用单位或者个人。在规划道路批准实施时，市政管理部门必须办理用地手续，经批准后，规划红线内的土地使用权属市政管理部门。
（八）属于市内公共设施用地（包括道路、水沟）和无主空闲地，经张榜公布无异议，由市土地管理局登记造册、统一管理。
（九）使用国有土地的单位，由于各种原因，不能提供合法的权属证明材料，应当持上级主管部门的证明书到市土地管理局申请，报市政府批准，并按照有关规定缴纳税费、补办用地手续后，才给予确定土地使用权。
（十）凡通过行政划拨或者依法有偿出让、转让方式取得国有土地使用权的单位，未经原批准机关同意、连续两年未开发使用的土地，由市土地管理局报市人民政府或者省人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证，不予确认土地使用权。
第四条 用地单位实际使用土地面积超过批准发证面积的，超过部分当作非法占地处理，原则上应予清退。不能清退的，如占地情况发生在一九八六年十二月三十一日前，按照现行土地使用权出让价每平方米一百元交地价款，补办用地手续后确定其土地使用权；发生在一九八七年一月
一日之后，按照《土地管理法》的规定处理。
第五条 关于个人用地土地使用权的确定。
（一）在一九六六年五月以前使用城镇国有土地，持有可以证明其房地产合法权属证明材料的，确认其土地使用权；用地者由于各种原因，不能提供合法权属证明材料的，经张榜公布未发生异议，四邻认可的，由居委会、街道办事处出具证明，给予确认房屋部分土地使用权，地产部分
则按照每平方米缴纳十元地价款，补办用地手续后给予登记；
（二）土地使用者持有解放后人民政府或者其职能部门颁发的房地产证、工程报建通知书、建筑许可证或者《建设用地规划许可证》，且土地使用情况现未发生变更的，给予确认土地使用权；
（三）土地使用者服从国家建设需要而搬迁，并持有有关批准文件，领取工程报建通知书、建筑许可证或者《建设用地规划许可证》的，给予确认土地使用权；
（四）持有县级以上人民政府批准并交纳契税的房地产买卖契据或者经国家公证机关公证的房屋赠与、继承、分家析产的协议书而使用土地的，确认其土地使用权；
（五）土地使用者按照人民法院作出的有关房地产纠纷的调解文件、判决书所规定范围内使用土地的，确认其土地使用权；
（六）在清房清地时，土地使用者持有用地批准文件，并缴清用地罚款的，给予确认土地使用权；
（七）经市土地管理部门办理土地出让、转让合法手续而使用的土地，确认其土地使用权。
第六条 土地权属于有争议、使用范围界址有纠纷或者房屋产权有争议的，应当依法先行调处，然后确认土地使用权。在争议解决之前，暂缓确认土地使用权。
第七条 未经依法批准而擅自买卖、私下转让、越权审批或者非法侵占的土地建私房，所建房屋不违反城市规划，按照不同类型地区确定每户建房用地标准。一类型地区（龙昆路以东、美舍河以西、长堤大道以南、飞机场以北，海甸岛的拦海大道以南、滨海大道以北）的城市居民用地
每户面积五十平方米。二类型地区（美舍河以东、龙昆路以西、滨海大道以南、海榆中线以东、工业大道以北、海甸岛大堤以北）的城市居民、农村居民宅基地每户面积八十平方米。三类型地区（工业大道以南、海港路以西、海榆中线以西）的居民、农村居民宅基地每户面积一百二十平方
米。
用地户实际用地面积超过标准的，超过部分原则上应予清退，不能清退的，按照如下规定罚款处理后，确认土地使用权。
（一）一九八三年五月九日以前非法占地、买地，未经有关土地管理部门批准而建私房的确权：
1．用地户属于国家干部或者城镇居民，可以按照琼字〔1983〕14号文件精神结合本市历年清房清地的实际情况处理。菜地，占地每平方米罚款四十元，买地每平方米罚款三十元；水田，占地每平方米罚款三十元，买地每平方米罚款二十五元；旱地，占地每平方米罚款二十元，
买地每平方米罚款十五元；非耕地，占地每平方米罚款十五元，买地每平方米罚款十元。补办用地手续后，确认土地使用权。
2．农民私分土地建私房的，按照市政府〔1986〕33号文《关于处理违法用地乱分征地款等问题的通知》处理，按照每平方米罚款十元，补办用地手续，确认土地使用权。
（二）在一九八三年五月九日至一九八六年十二月三十一日非法占地、买地未经有关土地管理部门批准建私房的，按照市政府〔1991〕55号文处理：
1．占地，按照现行土地使用权出让价每平方米一百元补交地价款并处以每平方米一百元罚款后，补办用地手续，确认土地使用权；
2．买地，按照当地现行土地使用权出让价每平方米一百元处以罚款，补办用地手续后，确认土地使用权；
3．以单位建公房为名征地或者把单位用地安排给干部、职工个人建私房的，按照现行土地使用权出让价每平方米一百元的百分之五十处以罚款并补办用地手续后，确认土地使用权；
4．农民私分土地建私房，按照市政府〔1986〕33号文件处理，每平方米罚款十元，补办用地手续后，确认土地使用权。
第八条 一九八七年一月一日以后单位和个人土地使用权的确定，按照国家《土地管理法》及其《实施条例》的规定确认。
第九条 对军用土地擅自出租、转让、非法买卖，尚未到市土地管理局办理土地变更登记手续的，暂不确定其土地使用权。经按照国务院中央军委〔1988〕46号文《关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例
》和《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》以及《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》的有关规定处理后，确定军用土地使用权。
第十条 通过购买商品房依法取得土地使用权的单位和个人，尚未办理土地使用权转让手续的，应当由商品房出售单位到市土地管理局办理土地使用权变更手续，准予登记发证，用地单位持《土地使用证》到城市规划局办理《建设用地规划许可证》和到房管部门办理房产证。
用地单位或者个人将土地抵押、出租，已经改变用地性质的，必须到市土地局申报登记，才能确定土地使用权。否则，按照《土地管理法》第四十七条的规定处理。
第十一条 在确定土地使用权中，各用地户补交和处罚的款项由市土地管理局开据行政事业性收费专款收据收取。各种违法用地行为罚没款按照有关规定上缴市财政。各用地户凭缴款单据领取《国有土地使用证》。
第十二条 本规定由海口市土地管理局负责解释。
第十三条 本规定自发布之日起施行。本市过去发布的有关土地确权规定与本规定不相符的，按照本规定执行。
1992年11月11日
近年来，我国各地检察机关为了履行法律监督职能、维护社会公共利益，在法律明确规定的民事抗诉监督职能之外，又探索了支持起诉、督促起诉等方式介入民事诉讼，在防止国有资产流失、防治环境污染、维护弱势群体合法权益等方面发挥了重要作用，积累了较为丰富的实践经验。但是，由于立法的缺失以及检察权定位的争论，各地检察机关的实践探索一直面临重重困扰与质疑，对于检察机关介入民事诉讼的方式也存在不同观点。自2013年1月1日开始，修改后的民事诉讼法正式施行，从制度上确立了公益诉讼，同时也保留了支持起诉的原则。在此背景下，有必要对检察机关介入民事诉讼的不同方式进行重新梳理与探讨。
两种概念的辨析
督促起诉是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，有关监管部门或国有单位没有行使、怠于行使自己的职责，并且该损害可以通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关督促有关监管部门或国有单位提起民事诉讼，从而保护国家和社会公共利益的民事检察制度。
支持起诉是指对于损害国家、集体或者个人民事权益的行为，若具有起诉权的主体因为不具备诉讼经验、能力等原因没有提起民事诉讼时，有关机关、社会团体、企业事业单位可以支持受损害的单位或者个人向法院起诉。虽然民事诉讼法第15条规定的支持起诉主体较为宽泛，但长期以来社会上的许多单位和组织都缺乏相应的积极性。各地检察机关作为支持起诉的主体积极进行实践，使这一原则获得了较强的生命力。
两种制度之间的联系与区别
检察机关通过督促起诉、支持起诉的方式介入民事诉讼，两者的联系在于具有共同的理论基础，贯彻、体现了宪法所赋予的法律监督职能。检察院的法律监督职能是指对法律实施的全面监督，不仅包括对刑事法律实施的监督，也包括对民事法律和行政法律实施的监督。在民事诉讼中，这种检察监督的目的有两个方面:一是防止司法裁判不公正的产生;二是保障国家利益、社会公共利益、公民重要权利在私法领域更为公正、有效地受到保护。因此，检察机关参与民事诉讼的两种方式在性质上是统一的，是法律监督权在司法实践中的具体化，其最终目的是保证国家法律得到正确统一的实施，伸张公平正义，维护社会和谐稳定。
两种制度的不同之处在于以下几个几个方面。
(1)法律依据不同
如前所述，支持起诉是我国民诉法规定的一项基本原则。而督促起诉是检察机关根据人民检察院组织法所赋予的法律监督职能和社会实际情况的需要所进行的一种制度探索，目前民事诉讼法尚未加以规定。
(2)行使职权的方式不同
督促起诉是由检察机关向有关单位发出督促意见，由有关单位向法院提起诉讼，检察机关发出督促意见后并不实际参与诉讼过程。支持起诉是对受害者予以道义上的支持或者法律、物质上的帮助，来协助受害人以自己的名义向法院提起民事诉讼;检察机关提供的帮助可能包括撰写诉讼文书、指导收集证据、垫付必要费用等等。
(3)法律效力不同
在支持起诉时，被支持的受害方对自己的民事权利享有处分权，因此可以自主决定是否提起诉讼。而在督促起诉中，被督促单位必须接受检察机关的法律监督，若被督促单位依然不提起诉讼，致使国家或社会公共利益遭受实际损失的，检察院可以向有关部门提出法律或纪律处理建议;构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
检察机关介入民事诉讼应遵循的原则
(1)维护公益的原则
检察机关介入民事诉讼的直接目的，是维护社会公共利益和法律秩序。公共利益在理论上一般是指“不确定多数人的利益”，公益受损的情形通常包括国有资产流失、造成环境污染、侵犯大众消费者利益等等。另外，应当说明的是，检察机关在某些案件中支持弱势当事人起诉，虽然在个案中并不一定涉及到“多数人”的利益，但支持起诉的目的不是出于检察机关自身的利益，而是为了从整体上维护私法秩序和实现社会正义，因此亦符合维护公益的原则。维护公益的原则符合检察机关的宪法地位与职能范围，并有效限定检察机关介入民事诉讼的范围。
(2)穷尽救济的原则
穷尽救济原则，是指当侵犯公共利益的行为或弱势群体受损的案件发生后，应当尽可能由受害者自身或负有直接职责的部门提起、支持民事诉讼;只有在当事人寻求了其他的救济方式后均无效果，均无法独立完成民事诉讼时，检察机关方以公益维护者的身份，介入民事诉讼实现社会正义。这是因为从每一具体个案的角度来看，必然会存在负有直接管理、保护职能的主体，例如国有企业或国有资产管理部门、环境保护行政机关、消费者权益组织、工会等等。这些单位或组织熟悉相关领域的专业、技术与规章制度，能有效地处理应对各类复杂具体的情况，这是司法机关无法替代的。
穷尽救济原则一方面有利于充分发挥各类单位、组织的自主性和能动性，也有利于实行专业分工、提高维权效率。另外，介入民事诉讼需要投入大量的人力、物力资源，检察机关事实上不可能也没必要垄断维护公益的职能。因此，作为一般意义上的法律监督机关和公益维护者，检察机关只应当作为社会正义的最后防线，在穷尽了其他方式的救济后再发挥作用。
(3)有限介入的原则
有限介入原则，是指检察机关参与民事诉讼应当保持谦抑、适度，在实现维护公益目的同时，自身的权限和介入程度仅以必要为限。督促起诉、支持起诉这两种方式在介入程度与权利义务方面存在明显的差别。
检察机关进行督促起诉，仅需要向有关单位发出检察建议或督促起诉通知书，并不直接参与诉讼过程;而支持起诉则需视情况为难以起诉的弱势方提供相应的帮助。不同的介入方式所投入的成本和资源是不同的，这些资源的耗费最终会外化为社会成本，由广大公民负担，因此检察机关的权限应当保持在必要的限度和范围内。
有限介入原则实际上决定了两类不同的介入方式各自对应的案件范围。一般来说，督促起诉的案件类型主要应限定在国有资产流失等具有明确责任主体的案件，特定主体不积极履行职责本身即构成违法;而对于那些不存在违反法定职责的案件，则不应对其进行干预。支持起诉的对象主要适用于家庭暴力案件、劳资纠纷案件、追索抚养费和赡养费等案件，这些案件中受侵害的当事人处于弱势地位，由于自身无条件、无能力提起诉讼，需要获得外界的支持和帮助才能维护自身权益。
多年以来的检察实践表明，督促起诉、支持起诉正日益成为检察机关履行民事检察职能的有力方式。两种制度各有其程序机制与适用范围，彼此之间相互配合、不可替代，共同构建了民事诉讼领域里检察权协调运行的基础。(作者为武汉大学法学院博士研究生)
