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对诉讼标的为生效判决所羁束的问题探讨

张朝泓


最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称若干解释）第四十四条第一款规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，第（十）项是诉讼标的为生效判决所羁束的。在审判实践中，对如何正确理解适用最高人民法院的若干解释，实务界和理论界中出现了不同的观点。
一种观点认为：诉讼标的即被诉具体行政行为，如果已有生效判决对具体行政行为作出处理，则除非经过审判监督程序，否则不能再针对该具体行政行为进行审理。因为，一事不再理是法律的统一性、稳定性和权威性的要求，在一个裁判经法定程序撤销之前，其具有法律效力，法院不能再针对同一案件进行审理。这对当事人也同样具有拘束力。这里要注意“羁束”一词应严格理解，不能认为，只要与诉讼标的有关就是羁束，比如，民事判决中对于房产证作为证据加以采信并不意味着法院已对房管部门的发证行为作出确认合法的判决，故发证行为并未受到生效民事判决的羁束。[1] 这一观点，强调了民事判决将房产证作为证据采纳并不意味着法院已对该证作出确认合法的判决，也就是说房管局的发证行为并未受到生效民事判决的羁束，如果原告对于该发证行为不服，仍然可以向法院提起行政诉讼。[2]
相类似的观点认为，民事诉讼在解决当事人因抵押合同的效力发生的纠纷时，要依赖于需要由行政审判庭管辖的行政机关抵押登记行为合法性问题的解决。如果当事人起诉时或者诉讼中未对涉及的行政争议提起行政诉讼的，由民事审判庭对民事诉讼及有关属于行政诉讼的问题一并管辖，不过，民事审判庭只对行政行为的合法性进行形式上的审查，即：只要行政行为外在形式上的表现内容合法，即可以作为民事案件的定案根据。其理论依据是：行政诉讼也应坚持“不告不理”的法律原则，行政诉讼只能由当事人提起，如果当事人没有提起行政诉讼，依法受理行政争议的行政审判庭不能主动立案受理和审理。因此，如果当事人起诉时或者诉讼中未对涉及的行政争议提起行政诉讼的，只能由民事审判庭对属于行政诉讼程序解决的问题进行审查。由于行政行为具有公定力，我国法律明文规定否定行政行为公定力的程序只能是权力监督程序、行政监督程序、行政诉讼程序，而非民事诉讼程序，故民事诉讼程序不具有审查行政行为合法性的功能，民事审判庭只能对属于民事审判附属问题的行政行为的合法性进行形式上的审查。[3]
从理论上来分析，房屋权属登记行为是一种行政确认行为，非经确认不能对抗善意第三人，其行为是一种可诉的具体行政行为。房屋权属登记基于民事行为、行政行为或者司法行为，无论基于那种行为，都是对产权归属关系的行政确认。因此，将权属登记视为民法调整的领域是大错特错，它实际上是行政法发展到今天的重要课题之一。按照正当程序原则，仅仅通过民事诉讼对主合同和从合同的效力的有效性进行审查不足以否定抵押登记行政行为的合法性。
房地产权属登记涉及房地产开发、商品房买卖、贷款等民事法律行为，也涉及权属登记等具体行政行为，一些民事行为通过行政行为确认而产生羁束力。在审判实践中民事审判直接认定房地产抵押合同无效，其必然造成司法权对行政权的不尊重，虽然司法权优于行政权，但是，必须遵循正当程序原则，已经进行房地产抵押登记就推定抵押有效，如果想否定抵押登记的效力，就必须通过行政复议和行政审判来撤销抵押登记行为，而不能通过民事审判直接否定行政行为。[4]
第二种观点认为：如果一个行政行为的合法性已直接或间接地在先前的行政判决或民事判决中作出了确认，当事人对这个行为不服提起行政诉讼，这种情况即为“起诉标的为生效判决所羁束”。对于这种起诉人民法院是不能受理的。因为如果作出的判决与过去的判决是相同的，新提起的诉讼实际上没有任何意义；如果作出的判决与过去的判决不一样，那法院内部对同一事实同一对象作出了相互矛盾的判决，在诉讼上也是不允许的。要避免上述情况的出现，就必须确定这样一个原则，只要起诉的标的为生效的判决所羁束，法院就不能受理；当事人如果对先前的判决有意见，只能通过再审程序撤销原来的判决，否则就没有提起行政诉讼的可能性。[5]
相类似的观点认为，根据法律和司法解释的规定，结合行政审判实践，应当注意，基于同一事实而产生的行政案件和民事案件，要防止分别作出判决而出现裁判冲突。近几年来，在法院审理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事实而产生的行政案件和民事案件分别审判实体内容相互冲突的情形，不仅有损司法裁判的严肃性，也影响了当事人合法权益的实现。对此，应当采取相应的措施加以解决。首先，在审理行政案件过程中，如果发现同时存在基于同一事实而正在审理的民事案件，应当本着此案的审理以彼案判决结果为依据的原则，确定审理的先后顺序；其次，如果民事案件已经作出判决，而且对行政案件的审理产生拘束力，应当中止或者终结行政案件的诉讼；第三，如果民事案件的裁判确有错误，应当通过当事人申请再审或者审判监督程序处理。[6]
第三种观点认为：《若干解释》第44条第一款第（十）项规定的“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”，既指为生效判决内容所羁束，也包括为生效判决的认定所羁束。当然在司法实践中，主要的问题是后者。从司法裁判的主体上看，无论是何种形式作出的裁判，都应当被视为法院作出裁判，具有约束力。因此，从理论上讲，法院的一个审判庭作出的生效裁判对本院其他审判庭有约束力。相对人对生效裁判所认定的具体行政行为不服，提起行政诉讼，法院不应当受理。当然从司法程序的角度看，有一定的道理。的确，在民事诉讼或者刑事诉讼中，法院往往仅将具体行政行为作为证据审查，而且这种审查缺乏行政机关参加的对抗辩论程序，可能导致对具体行政行为的错误认定。民事或者刑事生效裁判一般只能认定该具体行政行为的合法性，但无权撤销该具体行政行为。因此，若相对人认为民事或者刑事裁判认定具体行政行为的合法性错误，相对人又不能提起行政诉讼。于是，这在实践中，可能存在一个被生效裁判错误认定为合法但无法撤销的具体行政行为。之所以存在这种问题，是因为我国司法体制本身存在的问题。法院进行司法解释时需要作必要的衡量。司法解释首先应当符合法学的基本原理，至于制度上可能出现的问题，可以通过改革制度来解决问题。对于该项规定可能出现的问题，同样可以通过建立新的制度来解决。
上述论及的是诉讼标的为同一法院生效裁判所羁束的问题。对于不同法院所作的判决，则应当作不同的处理。这是《若干解释》未涉及的问题。从该项规定的文字表述上理解，生效判决包括所有法院的生效判决。诉讼标的为上级法院生效判决效力私所羁束的，对于当事人的起诉，法院不应当受理。但诉讼标的为下级法院生效判决所羁束的，上级法院则应当有权受理。这在法院司法权等级理论上是可以得到支持的。至于诉讼标的为其他非上下级关系法院生效裁判所羁束的，法院也可以受理。[7]
以上是三种不同的理解，笔者偏向第一种观点。民事判决中对于房产证（包括产权证、他项权证等）作为证据加以采信并不意味着法院已对房管部门的登记、抵押登记发证行为作出确认合法的判决。可以通过行政审判，审查房地产登记、抵押登记发证行政行为的合法性，作出行政判决，行政判决的结果可以作为是否对民事判决提起再审的依据。若因行政判决确认发证行政行为不合法，需要对民事判决作出改判，也并不意味着原来的民事判决为错案。
事实上，根据《若干解释》第44条规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，法院不予受理。但实践中遇到的情况比较复杂，在执行该规定时有些困惑。如原告与被告因民事争议诉讼到民事审判庭，双方争议涉及房产、土地登记行为。民事判决是不审查被告具体行政行为的，相反，其作出判决的依据往往是以被告颁发的土地证和房产证作为定案依据的。按照《若干解释》的规定，如果民事判决根据被告的登记行为作出后，原告再诉被告房产、土地登记行为，法院是不予受理的。但是，被诉的房产、土地登记行为的合法性确实未经法院审查，如果原告认为权益受到侵害，法院又不受理，原告就没有救济途径了。[8]最高人民法院行政审判庭曾建议对上述现实问题予以研究，并作出可行性规定。 但到目前为止，仍然未有可行性的规定出台，对这个问题的解决是否需要象解决“交通事故责任认定书”可诉性问题一样，等待全国人大常委会法工委的批复。
参考文献
[1]、最高人民法院行政审判庭编写的（中国城市出版社2000年6月第一版）《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义一书第89页。
[2]、王振宇撰稿，赵大光、蔡小雪审稿，江必新审定的行政诉讼法司法解释讲座（二）、第八讲第一审裁判（见行政执法与行政审判参考2001年第1辑总第2辑第166页）。
[3]、段小京，《行政诉讼的附属问题及其管辖研究》（见行政执法与行政审判2005年第1集总第13集第025页）。
[4]、王达：《房屋所有权、抵押权登记行政诉讼理论与实务》，知识产权出版社2006年版，前言。

[5]、江必新著（金城出版社2001年8月第一版）《中国行政诉讼制度之发展－行政诉讼司法解释解读》一书第174页；江必新在《若干解释》疑难问题探讨一文（见行政执法与行政审判参考2001年第1辑总第2辑第103页）；蔡小雪、段小京撰稿，赵大光、蔡小雪审稿，江必新审定的行政诉讼法司法解释讲座（一）、第六讲起诉与受理一文（见行政执法与行政审判参考2000年第1辑总第1辑第266页）。

[6]、最高人民法院行政审判庭庭长王秀红2003年10月21日在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话《确实贯彻司法为民思想努力开创行政审判工作新局面》（见行政执法与行政审判参考2003年第4集总第8集第27页）。
[7]、甘文著，中国法制出版社2000年5月北京第一版《行政诉讼法司法解释之评论－理由、观点与问题》一书第126页。

[8]、《行政审判的发展、问题与对策－浙江、江苏、上海、山东行政审判工作调查报告》一文（见行政执法与行政审判参考2002年第1辑总第4辑第242、255页）。








农业部办公厅


农业部办公厅关于开展“护渔2011”海洋渔业执法行动的通知

农办渔【2011】29号


　　为贯彻落实2011年全国渔业工作会议精神，规范渔船管理和维护正常生产秩序，保障海洋伏季休渔制度和双边渔业协定顺利实施，我部决定组织开展“护渔2011”海洋渔业执法行动（下称“护渔行动”）。现将有关事项通知如下：

　　一、组织方式

　　护渔行动由我部统一领导，各海区渔政局、沿海各级渔业行政主管部门具体组织实施。我部成立护渔行动领导小组（成员名单见附件1），负责督促、指导各地开展行动，协调解决行动中的重大问题，并组织开展督察活动。各海区渔政局和沿海各省（区、市）渔业行政主管部门要分别成立护渔行动领导小组，具体负责本辖区执法行动的开展。

　　二、主要任务

　　护渔行动以规范渔船管理、维护正常作业秩序、稳定安全生产形势为目标，以继续整治44.1千瓦（60马力）以上渔船标识和打击海上暴力抗法为重点。各海区渔政局、各级渔业行政主管部门及渔政渔港监督管理机构要尽快部署开展今年的护渔工作，继续贯彻落实《农业部办公厅关于进一步开展渔船标识集中检查的通知》（农办渔[2010]114号）各项要求。在确保完成以上两项重点工作的前提下，可结合实际有针对性地开展其他重点行动。

　　三、处置原则

　　（一）坚决查处套牌渔船和“三无”船舶。严格执行《渔业港航监督行政处罚规定》和《农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署关于清理、取缔“三无”船舶的通告》（国函[1994]111号）。对海上发现的套牌渔船和“三无”船舶，各地不得采取现场罚款放行措施，要第一时间报告本海区渔政局，由海区渔政局指定办案机构，严格按《渔业行政执法协作办案工作制度》异地扣港处理，办案机构结案后及时报海区渔政局和我部渔业局、渔政指挥中心备案。

　　（二）严格按照《渔业法》、《渔业港航监督行政处罚规定》、《渔业船舶船名规定》等法律法规，查处渔船标识不规范行为。加强港口和海上执法检查。对随意涂改渔船标识、不标识或未按要求进行整改的，要严格依法依规查处。对未经整改即离港的，及时通报海上执法人员重点监控和查处。

　　（三）严厉打击海上暴力抗法现象。各省（区、市）渔政部门要加强与公安边防部门的沟通合作，研究制定应对海上暴力抗法行为的工作预案。对海上治安案件或有暴力抗法行为的，按照海查陆处的原则处理，认真做好取证工作，及时移交并配合公安边防部门处理。

　　（四）充分利用渔业油价补贴政策，加大对违法违规行为的惩处力度。严格执行财政部、农业部制定的《渔业成品油价格补助专项资金管理办法》第二十一条规定，“违反《渔业法》等法律法规规定从事渔业生产的，视情节不得补助或扣减补助”。各级渔业行政主管部门要建立健全违规渔船“黑名单”制度和公示制度，结案后第一时间将案件信息录入渔政执法检查与处罚信息管理系统。

　　四、工作要求

　　（一）加强领导，整合力量

　　各级渔业行政主管部门要始终对护渔行动高度重视抓落实，切实提高执行力，坚持不懈一抓到底，统一部署渔政、渔港监督、渔船检验等相关部门执法力量，确保各部门对港口、海上和渔船修造厂的检查既有所侧重，又适时共同参与港口、海上检查。主要负责同志要亲自抓，分管负责人要直接抓，确保将领导责任、管理责任、监督责任落到实处。

　　（二）细化方案，明确进度

　　各海区渔政局和沿海各省（区、市）渔业行政主管部门要制定详细的护渔行动实施方案，明确主要任务、主要目标、组织方式、重点执法港口和海域、最低执法次数、登临检查渔船数量、对“套牌”渔船、“三无”船舶、海上暴力抗法等违法行为的查处手段以及督察安排等内容。细化工作任务和工作要求，明确工作进度和时间安排，做到有重点活动、有检查指导、有责任追究，确保顺利完成各项工作目标和任务。各海区渔政局要充分利用渔政执法检查与处罚信息管理系统，及时对本海区信息情况进行汇总分析。

　　（三）创新方法，营造氛围

　　各地要创新宣传教育方式，大力宣传护渔行动相关法律法规，争取得到广大渔民群众的理解和支持。针对渔船标识技术难以满足渔船动态监管需求的现状，积极引导渔民安装应用无线射频技术的电子标识牌，提升渔船标识科技水平，逐步实现渔船标识与渔船动态管理系统的有效衔接。下大力气整治套牌渔船和“三无”船舶问题，从重打击暴力抗法渔船，及时曝光典型案例，形成强大宣传声势，营造良好的社会舆论氛围。

　　（四）强化督察，总结提高

　　护渔行动开展情况将作为2011年“平安渔业示范县”和“渔业文明执法窗口单位”创建活动的重要考核内容。护渔行动期间，我部将抽调各海区渔政局和沿海有关省（区、市）渔业行政主管部门人员组成检查组，采用交叉检查等方式，对沿海重点地区开展护渔行动的情况进行检查（检查方案另发）。各海区渔政局要根据护渔行动重点，择机组织督察组对辖区内落实情况进行监督检查。各督察组应及时将督察报告和《“护渔2011”执法行动汇总表》（附件2）、《“护渔2011”执法行动督察情况表》（附件3）报我部渔政指挥中心。

　　请各海区渔政局将本海区护渔行动实施方案于2011年3月底前报我部渔业局、渔政指挥中心备案，沿海各省（区、市）实施方案报所在海区渔政局备案。沿海各省（区、市）渔业行政主管部门于11月10日前将护渔行动总结材料报所在海区渔政局，各海区渔政局于11月20日前将本海区护渔行动书面总结材料报我部渔业局、渔政指挥中心。